吴宏耀
中国政法大学教授、博士生导师，中国政法大学国家法律援助研究院院长、中国政法大学刑事辩护研究中心主任。2020年中组部、团中央第二十批西部博士服务团成员(任西南政法大学校长助理)。
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作为全国首家以法律援助理论研究为特色的智库型研究机构的院长，请您介绍一下国家法律援助研究院成立的背景、意义和定位。
吴宏耀：
中国政法大学国家法律援助研究院是全国首家(也是全国唯一一家)以法律援助研究为特色的智库型研究机构。“完善法律援助制度”是党的十八届三中、四中全会提出的全面深化改革内容之一，也是新时代中国特色社会主义法治建设的历史使命和时代需求。2017年5月，习近平总书记视察中国政法大学时指出，“没有正确的法治理论引领，就不可能有正确的法治实践”。同样，完善法律援助制度，推动法律援助立法，也离不开科学、系统的法律援助理论研究的支持与指引。但是，在我国法律援助制度发展过程中，一直没有形成一支较为稳定的、高素质的理论研究团队。受此影响，长期以来，法律援助制度的相关理论问题缺乏深入系统的分析与研究，法律援助实践中遇到的问题缺乏理论界的参与和讨论，法律援助的实践探索与创新经验也缺乏必要的理论总结和提升。可以说，法律援助理论研究的落后，在一定程度上影响了我国法律援助制度的健康、持续发展。
法律援助制度建设是现代法治建设的基础性要素。在全面依法治国时代背景下，中国政法大学国家法律援助研究院名誉院长樊崇义教授积极呼吁，应当从全面推进国家法治发展的战略需要出发，着眼大局，“补短板、促发展;抓住机遇、迎头赶上”，积极利用新时期司法改革带来的制度发展契机，有组织、有重点地搭建法律援助理论研究平台，积极推动法律援助理论研究取得长足发展。2018年初，经学校批准，以学校与司法部合作共建的方式，成立了中国政法大学国家法律援助研究院。
中国政法大学国家法律援助研究院的定位是一家以法律援助理论研究为特色的智库型研究机构。因此，研究院成立后，集中精力开展了三方面的研究工作：一是加强法律援助的基础理论研究、立法政策研究和实施问题研究，为我国法律援助制度的发展与完善提供理论和技术支持，不断提升中国法律援助制度的软实力。二是积极推动法律援助立法，通过积极收集翻译整理域外法律援助立法资料、开展法律援助立法调研、组织专题研讨等方式，积极参与法律援助立法，持续推动中国特色社会主义法律援助制度的发展与完善。三是积极参与国际法律援助合作与交流，立足中国实践、讲述中国故事、提供中国经验，逐步提升我国在全球治理以及法律援助国际规则制定形成过程中的参与度和话语权。
回顾研究院四年来的发展历程，可以自豪地说，无论是在法律援助理论研究还是在法律援助立法方面，都取得了一定的成绩。在理论研究方面，研究院持续推出了一批高质量的法律援助研究成果。如樊崇义教授的专著《法律援助制度研究》《中国法律援助蓝皮书：中国法律援助制度发展报告No.1(2019)》;中国政法大学国家法律援助研究院首席专家顾永忠教授的论文《论“委托辩护应当优先法援辩护”原则》;中国政法大学国家法律援助研究院研究员程滔教授的论文《法律援助国家责任新论》，等等。而且，通过组织“樊崇义法律援助优秀科研成果奖”等方式，鼓励、支持青年研究人员参与法律援助制度研究，产生了良好的社会效果。在立法方面，研究院充分发挥智库作用，从收集翻译整理立法资料到提供立法专题报告、从《法律援助法》初稿到《法律援助法》三次公开听取意见，从积极组织《法律援助法》宣讲到组织力量开展专题研究，研究院专家团队积极为立法建言献策，为法律援助立法贡献绵薄之力。
研究院专家团队参加立法研讨会
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中国政法大学国家法律援助研究院深度参与了《法律援助法》的制定过程，请您简单介绍一下参与情况。
吴宏耀：
根据2018年9月7日公布的《十三届全国人大常委会立法规划》，《法律援助法》作为“需要抓紧时间、条件成熟时提请审议的法律草案”纳入本届人大常委会的立法规划，由全国人大监察和司法委员会具体负责。
为适应法律援助立法的需要，中国政法大学国家法律援助研究院成立了专门的法律援助立法课题组，就法律援助立法相关问题展开专题研究。同时，通过学术会议、专题研讨等方式，积极参与法律援助立法相关工作。
2018年10月27日，作为尚权刑事辩护论坛的一部分，中国政法大学国家法律援助研究院组织召开“法律援助立法专题研讨会”，邀请各省市法律援助领域的专家学者，广泛听取各地的法律援助实施经验及实施问题，并就法律援助立法的调整范围(是国家法律援助还是同时覆盖社会公益法律服务)、如何理顺法律援助的管理体制、法律援助机构的性质及其职责、法律援助服务的提供方式以及公职律师、经费保障、信息化建设等问题进行了研讨。
2019年1月19日，司法部公共法律服务管理局与中国政法大学国家法律援助研究院联合组织召开“法律援助立法研讨会”，结合司法部《法律援助法(建议稿)》相关条文，依次研讨了以下6个专题：“法律援助定位”“法律援助对象和援助事项范围、受援标准”“法律援助提供模式及其经费保障”“法律援助服务提供主体及其权利义务”“法律援助管理体制”“法律援助组织实施程序、信息化运用”。
《法律援助法》是比较典型的开门立法。在《法律援助法》立法过程中，立法机关广泛调研，先后到各地听取各方面的意见和建议。研究院专家团队也先后应邀参加了《法律援助法》初稿、一审稿、立法评估会等听取意见活动，并结合《法律援助法》初稿、一审稿、二审稿的具体条文，提交了书面意见和逐条完善意见，就立法过程中存在的争议问题，积极开展专题研究，探寻既符合发展规律又适应中国国情的解决之道。例如，在法律援助机构设立问题上，顾永忠教授提交专家建议，呼吁并论证县市区一级人民政府“应当设立法律援助机构”，而不是“根据需要可以设立”。
针对《法律援助法草案》(初稿)，中国政法大学国家法律援助研究团队当时主要提出并论证了五个方面的建议：1.建议明确“法律援助是国家责任”。2.建议从制度上统筹解决各地法律援助制度发展不平衡不充分问题，明确法律援助机构的性质、探索合同聘任制的法律援助专职律师制度，完善刑事法律援助经费保障制度、法律援助信息公开制度、第三方质量评估制度、年度轮训制度等。3.明确区分司法行政机关的监督管理职责与法律援助机构的服务供给职责。4.基于被害人的当事人地位，建立对等的被害人法律援助制度，对于符合法定情形的被害人，实行强制指派代理制度。5.完善法律援助办案补贴制度，建议明确法律援助办案补贴应当充分体现法律援助服务的劳务费用并纳入免征个人所得税范围。
在立法思路上，我们认为，作为国家立法，法律援助法应当重在制度建设。因此，对于一些有必要但又缺乏实践经验的内容，可以先确立制度，为未来法律援助实践发展拓展空间。如就法律援助质量引入第三方评估机制;确立信息公开制度;借鉴域外经验，探索合同聘任制专职律师制度等。同时，结合初稿具体条文，就立法技术、条文表述等细节问题提交了书面专家意见。
2021年1月20日，十三届全国人大常委会第二十五次会议就《法律援助法》进行第一次审议。初次审议后，全国人大常委会法制工作委员会将草案印送有关部门、地方和单位征求意见;同时在中国人大网公布了草案一审稿全文，面向社会公众公开征求意见(2月2日至25日)。《法律援助法》一审稿公布后，在全国人大相关部门组织的座谈会中，樊崇义教授、顾永忠教授和我一起应邀参会并重点谈了以下问题：1.从制度上解决各地法律援助发展不均衡不充分问题，建议强化中央—省级的统筹职责。建议增加规定：“国务院、省级人民政府应当通过具体制度和措施，有效解决法律援助发展的不平衡、不充分现象。根据经济社会发展情况和人民群众实际需要，国务院、省级人民政府应当为法律援助制度的可持续发展提供必要的人员和经费支持。”2.人员保障问题。作为一种专业化法律服务，法律援助制度离不开“人的问题”。针对我国律师资源地理分布不均衡的现实，应当通过法律援助制度积极探索“逆市场配置”的律师配置规则。为此，借鉴西方公设辩护人制度，建议在律师资源匮乏地区实行“聘任制的法律援助专职律师制度”。3.社会力量参与的问题。为了提高法律援助服务的供给能力，必须明确并开放社会力量利用自有经费和人员提供法律援助服务的渠道。同时，根据培养德法兼修高素质法律人才的精神，对于符合规定条件的法科院校，授权其在轻微案件中提供适宜的案件代理服务。4.完善律师参与法律援助的激励机制，建议规定：“各级人民政府聘请法律顾问，人民法院、人民检察院从律师中遴选法官、检察官，以及律师行业的评优评先等，应当将律师的公益法律服务活动纳入考量范围。”5.建议将刑事法律援助范围扩大到三年以上有期徒刑的案件，并明确规定重罪案件法律援助律师的资质要求。6.根据扩大法律援助范围的改革精神，建议赋予地方扩大民事行政类法律援助事项的权力：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本行政区域的经济社会发展程度和法律援助需求，适当扩大法律援助的范围。”
此外，研究院提交书面专家意见和条文修改建议，重申了有关法律援助信息公开制度、强化被害人强制指派代理制度、明确办案补贴标准及免税等内容。顾永忠教授还单独撰写了书面意见，对其中三方面的问题集中进行了论证。
2021年6月7日，《法律援助法(草案)》提请全国人大常委会第二十九次会议进行了第二次审议。二次审议后，全国人大常委会法制工作委员会再次在中国人大网公布草案二次审议稿全文，向社会公开征求意见。《法律援助法》二审稿公布后，针对第二稿内容，中国政法大学国家法律援助研究团队提交了书面专家意见，重点论证了以下问题：1.从制度上解决律师资源匮乏地区的法律援助服务问题。2.建议适应刑事辩护全覆盖试点的要求，在有关强制指派辩护的条文中，恢复“适用普通程序的被告人”的规定。3.法律援助经费应当实行“专门账户、专款专用”问题。4.为适应经济困难核查的需要，建议“省级司法行政部门应当建立经济困难人员数据库，实现法律援助信息互联互通、资源共享”。5.为防止出现“以法律援助为借口拒绝委托辩护”的情形，建议将有关终止法律援助的法定情形“受援人已经自行委托律师或者其他代理人”修改为“受援人及其近亲属已经自行委托的”。
在《法律援助法》第三次提交审议前，全国人大常委会法制工作委员会组织召开《法律援助法》立法评估会。在评估会中，研究院相关专家再次就刑事辩护全覆盖、死刑复核案件的法律援助、律师资源匮乏地区的法律援助服务等问题发表了意见。
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综观我国法律援助制度体系建设的进程，《法律援助法》的通过与施行意味着什么?
吴宏耀：
《法律援助法》的颁布实施，为我国法律援助制度发展确立了新格局、新起点，标志着我国法律援助制度进入了可持续、高质量、均衡发展的新时期。在我国社会主义法律制度史上，法律援助制度肇始于1996年颁布的《刑事诉讼法》和《律师法》。在过去二十多年时间里，我国法律援助制度发展大体经历了三个历史时期：一是各地因地制宜、积极开展实践探索时期。20世纪90年代，以1996年《刑事诉讼法》修改为契机，各省市根据本地区经济社会发展状况相继建立法律援助中心，出台了一系列举措，就法律援助制度化建设进行了积极探索。二是制度化建设时期。立足各地法律援助实践经验，2003年国务院《法律援助条例》以行政法规的方式确立了法律援助的基本管理体制。之后，司法部先后出台《办理法律援助案件程序规定》(2012年)、《全国刑事法律援助服务规范》(2019年)、《全国民事行政法律援助服务规范》(2019年)等规范性文件，为法律援助办案程序、服务规范设定了国家统一要求和标准。三是国家统筹推进时期。党的十八届三中、四中全会以来，以2015年两办《关于完善法律援助意见》为标志，我国法律援助制度发展开始进入国家统筹推进时期。
2013年2月23日，中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习。习近平总书记在主持学习时指出，全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求，并强调，“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助”。自此，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”“切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助”开始成为完善我国法律援助制度的基本导向和发展目标。
近年来，随着全面依法治国进程的持续推进和不断深入，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的法律服务需求呈现多元化、多层次等特征，对法律援助制度、法律援助服务质量提出了更高的要求。因此，《法律援助法》的颁布实施，既是对我国过去二十多年法律援助制度及其实践经验的总结，将经实践检验已经较为成熟的制度规定上升为国家立法，从国家制度层面确保法律援助制度的可持续、高质量、均衡发展。同时，又是我国法律援助制度发展的新时代新格局新起点，应当按照新时代的要求，积极推动法律援助制度“从有到优”的高质量发展。
需要强调的是，旗帜鲜明地坚持以人民为中心是我国法律援助制度的鲜明特色。《法律援助法》第三条规定，“法律援助工作坚持中国共产党领导，坚持以人民为中心……”作为习近平法治思想的11项坚持之一，坚持以人民为中心集中体现了习近平法治思想的政治属性和基本价值立场。因此，《法律援助法》明确将“坚持中国共产党领导，坚持以人民为中心”规定为我国法律援助制度的政治原则，用以指导我国法律援助制度的立法解释与司法实践。
坚持以人民为中心是我国社会主义法律援助制度的“根”与“魂”。在我国，完善法律援助制度的最终目的是为了“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，为了“切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助”，为了从制度上保证我国公民不论经济条件好坏、社会地位高低、精神智力状况如何，在遇到法律问题或者权利受到侵害时都能够及时获得必要的法律服务。因此，与西方法律制度相比，我国《法律援助法》的突出特色在于，旗帜鲜明地强调坚持以人民中心，通过扩大法律援助范围、提高法律援助质量、简化法律援助申请程序、降低法律援助申请门槛等措施，从制度上确保法律援助服务的可持续、高质量、稳定均衡发展。
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当下，全国法律援助系统及相关部门掀起了学习《法律援助法》的热潮。对于学习贯彻《法律援助法》，了解条文释义主旨、洞悉制度精髓则至为关键。您最近出版的《法律援助法注释书》对《法律援助法》的条文作了较为详细的注释解读，请您介绍一下该书的情况。
吴宏耀：
《法律援助法注释书》是一部集体成果，是中国政法大学国家法律援助研究院法律援助立法课题组研究团队过去三年参与法律援助立法相关工作的学术总结。
在写作体例上，与一般的法律条文理解与适用不同，该书借鉴西方注释书的经验，具体包括三项基本内容：条文主旨(概括了相关条文的主旨);立法背景(详细介绍了立法的制度背景及立法过程中存在的争议问题及相关建议);条文释义(运用法解释学方法，结合我国法律援助实践的经验，阐释了相关立法规定的含义和具体要求)。此外，为了帮助读者了解相关法律援助理论或法律援助制度，深化对相关条文的理解，就部分条文，还以词条的形式撰写了“延伸阅读”。
在内容上，该书立足我国法律援助制度及实践经验，全景式地反映了我国法律援助立法过程中的条文变化与争议问题。
尤其需要指出的是，该书“坚持一个中国原则”的学术情怀，在附录部分详细介绍了我国香港、澳门、台湾地区的法律援助制度。通过相关介绍，我们可以看到，我国两岸四地的法律援助制度具有多样性;相互之间，值得学习借鉴的地方有很多。因此，法律援助的研究，应当有更广阔的学术视野，要多学习借鉴各地的成熟制度和实践经验。
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随着《法律援助法》的实施，接下来，中国政法大学国家法律援助研究院的研究工作重点是什么?参与国际法律援助合作与交流方面，中国政法大学国家法律援助研究院的计划安排有哪些?
吴宏耀：
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那么制定再多法律也无济于事。因此，全面依法治国的重点应该是保证法律严格实施。
《法律援助法》为我国法律援助制度发展确立了新格局新起点，也为我国法律援助实践提出了更高的期待和要求。因此，为了准确把握立法条文的含义，研究院与百度合作推出了“让法律援助的春风惠及民生——《法律援助法》公益视频公开课”，目的是为了更好地宣传法律援助法，提高法律援助知晓率，让更多的人了解法律赋予公民的获得法律援助的权利。
今后一段时间，研究院还将通过调研等方式，跟踪观察、研究《法律援助法》的实施问题，为法律援助制度的可持续、高质量、均衡发展提供必要的理论支持。同时，研究院还将加强法律援助领域的国际交流与合作，立足波澜壮阔的法治中国实践，以法律援助作为纽带和窗口，讲好中国法援故事、提供中国法治经验，逐步提升我国在全球治理以及法律援助国际规则制定形成过程中的参与度和贡献度。
[责任编辑：王雪]
