樊崇义
中国政法大学一级教授、博士生导师，历任教育部人文社会科学重点研究基地中国政法大学诉讼法学研究中心主任，中国政法大学诉讼法学研究院院长、名誉院长，中国政法大学国家法律援助研究院名誉院长，北京师范大学特聘京师首席专家。享受国务院有突出贡献专家政府特殊津贴。
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《法律援助法》的实施开启我国法律援助新时代，请您介绍一下《法律援助法》的立法过程和时代意义。
樊崇义：
从2003年《法律援助条例》实施到今年《法律援助法》的正式施行，将近二十年。2013年以来，以习近平同志为核心的党中央特别重视法律援助工作。在中央所推动的司法体制改革中，一直把法律援助体制机制改革列为重要的改革任务。党的十八届三中、四中全会明确提出要“完善法律援助制度，扩大援助范围”。为了贯彻党中央、国务院关于推进法律援助立法的决策部署，2012年，司法部着手开展法律援助立法调研工作。2013年2月，习近平总书记在中央政治局集体学习时强调，要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。2013年，司法部成立由原法律援助工作司、原法制司牵头，司法部法律援助中心、中国法律援助基金会以及地方法律援助机构工作人员组成的立法起草工作组。同年11月，司法部原法律援助工作司、原法制司联合在山东召开法律援助立法工作论证会，研究《法律援助法(草案)》起草思路和主要内容，就草案初稿起草工作广泛听取意见。2014年，司法部将起草《法律援助法》纳入《司法行政立法工作五年规划》。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》，对进一步加强法律援助工作、完善法律援助制度作了全面部署，提出要推进法律援助立法工作，提高法治化水平。2015年，《党的十八届四中全会重要举措实施规划(2015—2020年)》明确将“制定推荐律师积极开展法律援助工作的意见”作为一项改革任务来抓。2015年，司法部有关部门根据《关于完善法律援助制度的意见》对草案初稿进行了修改完善。2015年9月，国务院办公厅印发《国务院2015年立法工作计划》，将《法律援助法》的起草列入“有关保障和改善民生、促进社会和谐稳定的立法项目”，《法律援助法》立法工作正式开启。2016年，司法部原法律援助工作司、原法制司联合原律师公证工作指导司、研究室、法律援助中心、中国法律援助基金会先后两次对草案初稿进行法律援助立法专题调研，法律援助中心组织召开了中欧法律援助立法研讨会，收集整理相关立法资料。随后，我国《法律援助法》被纳入全国人大的立法计划，紧张地起草并在全国范围内征求意见。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要坚持建设中国特色社会主义法治体系，要加快形成完备的法律规范体系;要坚持全面推进科学立法，解决好立法领域的突出矛盾和问题。回忆《法律援助法》的立法历程，我们不难看出：正是在党中央、国务院的高度重视下，党的十八届三中、四中全会的决议中提出了“健全和完善法律援助制度”，才使我国法律援助制度的建构和立法迈向了快速发展的轨道，《法律援助法》才如期出台。
我国《法律援助法》的颁布意义重大。其意义有四点：一是贯彻落实党中央关于推进全面依法治国的战略部署;二是完善中国特色社会主义法律援助制度的必然要求;三是努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的重要举措;四是对于更好地维护公民的合法权益，维护法律的正确实施，维护社会公平正义具有十分重要的意义!
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《法律援助法》有哪些值得关注的亮点?
樊崇义：
《法律援助法》分为7章，共71条，包括总则、机构和人员、形式和范围、程序和实施、保障和监督、法律责任、附则。其重点问题，或曰亮点如下。
(一)明确了法律援助的概念。《法律援助法》第二条明确规定：“本法所称法律援助，是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分。”这一概念不仅科学地体现了法律援助是“国家的责任”这一理念，而且明确了法律援助是由国家建构的一项法律制度。这一制度，包括法律援助的对象及服务的内容，尤其是法律援助的对象，“除经济困难的公民外，还包括诉讼中符合法定条件的当事人(不限于公民)。考虑到我国法律援助发展现状及保障水平，对福利机构、提起公益诉讼的社会组织等非自然人，各地可组织律师提供减免费用等法律服务，根据实际情况在实践中继续探索，法律暂不作明确规定”。
(二)《法律援助法》的目的和基本原则。《法律援助法》第一条明确规定了制定和实施的目的，“为了规范和促进法律援助工作，保障公民和有关当事人的合法权益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，制定本法”。第三条明确规定了制定和实施《法律援助法》的基本原则，“法律援助工作坚持中国共产党领导，坚持以人民为中心，尊重和保障人权，遵循公开、公平、公正的原则，实行国家保障与社会参与相结合”。按照这一规定，制定和实施《法律援助法》的基本原则可以概括为五个方面：一是法律援助工作必须坚持中国共产党的领导;二是必须坚持以人民为中心;三是尊重和保障人权;四是公开、公平、公正;五是实行国家保障和社会参与相结合。这些原则突出了具有中国特色的法律援助制度的特点。
(三)对《法律援助法》的定性和定位也作了显著而明确的规定。法律援助是“国家的责任、政府的职责”。为什么法律援助要定位于“国家的责任”呢?从法理上讲比较明确，是与国际社会的共识相互衔接，是法治国家的要求。国家和公民之间是义务主体和权利主体的关系，国家应当把法律援助的义务承担起来，它是承担者与提供者。法律援助的基本属性具有多重意义，作为一项重要法律制度、社会保障法律制度以及司法人权保障制度，具有重大的社会公平、正义的价值。《宪法》第三十三条规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利。这是确认国家责任理念的政治制度与社会体制的基石。《法律援助法》第二条从法律援助的内容和制度建制上表述了法律援助是“国家的责任”“国家的义务”。关于法律援助是“政府的职责”，《法律援助法》规定得比较明确，其中第四条至六条分别规定了政府的职责。第五十一条至六十条关于实施法律援助的保障措施中，对于法律援助发展的要求、经费保障、培训、监督管理和质量考核、信息化建设、宣传教育等，都明确规定了政府的职责。例如，第四条明确规定：“县级以上人民政府应当将法律援助工作纳入国民经济和社会发展规划、基本公共服务体系，保障法律援助事业与经济社会协调发展。”还规定了“县级以上人民政府应当健全法律援助保障体系，将法律援助相关经费列入本级政府预算，建立动态调整机制，保障法律援助工作需要，促进法律援助均衡发展”。第五条规定：“国务院司法行政部门指导、监督全国的法律援助工作。县级以上地方人民政府司法行政部门指导、监督本行政区域的法律援助工作。县级以上人民政府其他有关部门依照各自职责，为法律援助工作提供支持和保障。”第六条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关应当在各自职责范围内保障当事人依法获得法律援助，为法律援助人员开展工作提供便利。”
(四)扩大了法律援助的范围。为落实党中央关于法律援助工作的决策部署，根据当前我国法律援助工作现状，《法律援助法》对法律援助范围作出适当扩大。一是关于刑事法律援助。刑事法律援助事项除按照现行法律规定予以明确外，根据当前刑事诉讼改革需求，结合刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，增加规定了刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的，司法机关通知的法律援助事项包括“适用普通程序审判案件的被告人”和“死刑复核案件的被告人”。《法律援助法》第二十五条明确规定了刑事法律援助的范围，同原来的规定相比，刑事法律援助扩大到死刑复核程序和适用普通程序审判案件的被告人。但是，规定了一定的限制性条件，即死刑复核程序必须以“当事人申请”为条件，适用普通程序审判的案件，不是以“应当”作为法律援助的条件，而是规定“可以”为适用的条件。二是关于民事法律援助。增加了请求工伤事故、交通事故、食品药品安全事故、医疗事故人身损害赔偿和请求固体废物污染、水污染等环境污染损害赔偿两类情形(第三十一条)。三是根据党的十八届四中全会决定精神，将聘不起律师的申诉人纳入法律援助范围。同时，《法律援助法》第二十二条和第二十五条还规定了兜底条款，即“法律、法规、规章规定的其他形式”，为今后通过立法或者制定行政法规、地方性法规扩大法律援助的范围提供了依据。
(五)明确规定了法律援助的主体、职责和义务。《法律援助法》第十二条至二十一条专章规定了法律援助的机构和主体、职责、义务。根据这些规定，县级以上人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构，还可根据需要设置法律援助工作站或联络点，就近受理法律援助申请;第十七条明确规定：“国家鼓励和规范法律援助志愿服务;支持符合条件的个人作为法律援助志愿者，依法提供法律援助。高等院校、科研机构可以组织从事法学教育、研究工作的人员和法学专业学生作为法律援助志愿者，在司法行政部门指导下，为当事人提供法律咨询、代拟法律文书等法律援助。”第十六条明确规定了各类法律服务主体提供法律援助的义务：“律师事务所、基层法律服务所、律师、基层法律服务工作者负有依法提供法律援助的义务。律师事务所、基层法律服务所应当支持和保障本所律师、基层法律服务工作者履行法律援助义务。”第十九条至二十一条明确指出：“法律援助人员应当依法履行职责，及时为受援人提供符合标准的法律援助服务，维护受援人的合法权益。”“法律援助人员应当恪守职业道德和执业纪律，不得向受援人收取任何财物。”“法律援助机构、法律援助人员对提供法律援助过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私应当予以保密。”
(六)明确规定了法律援助的程序和保障措施。《法律援助法》第四章对法律援助程序进行了规定，明确司法机关和有关部门通知指派、权利告知等义务，对提出法律援助申请、经济困难审查、决定和指派、办理情况报告等程序作出规定，明确免于经济困难审查、先行提供法律援助等情形。同时，对法律援助人员工作规范、受援人的权利义务、终止法律援助、救济程序等也作出相应规定。考虑到法律援助工作程序的具体时限属于操作层面的问题，现行法律法规、司法解释等已有明确规定，并且法律援助事项难易程度不同、情况复杂，《法律援助法》对此仅作原则性规定。具体的实施细则还有待政法各有关部门联合制定。
(七)关于法律援助的“保障和监督”，《法律援助法》第五章作了专门规定。法律援助工作属于国家责任、政府职责，前面已作详细叙述。设置保障措施一章，对总体发展要求、经费保障、培训、监督管理和质量考核、信息化建设、宣传教育等作出规定。对于实践中一些地方提出的办案补贴标准较低、刑事案件律师辩护全覆盖后经费需求增长较大、落后地方经费困难希望加大中央财政转移力度等问题，全国人大常委会已建议由国务院有关部门通过制定规范性文件研究解决。需要特别指出的是，关于支付法律援助补贴的经费保障问题，《法律援助法》第五十二条规定：“法律援助机构应当依照有关规定及时向法律援助人员支付法律援助补贴。法律援助补贴的标准，由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平和法律援助的服务类型、承办成本、基本劳务费用等确定，并实行动态调整。法律援助补贴免征增值税和个人所得税。”这一规定有针对性地解决了法援经费不足或者是低标准的问题，即要根据经济发展水平实行动态调整。同时，还实事求是地按照服务类型、承办成本、基本劳务费用作出不同的补贴，不搞“一刀切”。
关于法律援助的监督措施，《法律援助法》作出了专门规定。(1)受援人投诉。《法律援助法》第五十五条规定：“受援人有权向法律援助机构、法律援助人员了解法律援助事项办理情况;法律援助机构、法律援助人员未依法履行职责的，受援人可以向司法行政部门投诉，并可以请求法律援助机构更换法律援助人员。”(2)司法行政部门监管。《法律援助法》第五十六条至五十九条分别对司法行政部门投诉查处制度、质量标准评估制度、信息公开制度、接受社会监督以及回访制度作出了专门规定，强化了法律援助的法律监督措施。另外，《法律援助法》第六十条还规定律师协会对法律援助工作的监督。《法律援助法》最后一章还专门规定了“法律责任”，对法律援助机构及其工作人员、律师及基层法律服务工作者，在法律援助工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，要依法依规给予处分，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
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贯彻实施《法律援助法》，必须坚持哪些理念和原则?
樊崇义：
贯彻实施《法律援助法》，必须坚持“以人民为中心”的理念和原则。《法律援助法》第二条规定：“本法所称法律援助，是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分。”第三条规定：“法律援助工作坚持中国共产党领导，坚持以人民为中心，尊重和保障人权，遵循公开、公平、公正的原则，实行国家保障与社会参与相结合。”从这些规定可以看出从法律援助的概念、基本原则乃至整部法律的内容都充分体现了“以人民为中心”的基本立场和理念。因此，对于刚刚生效的《法律援助法》，在实施的过程中必须坚持“以人民为中心”。
人本主义是坚持“以人民为中心”之根。“人本主义”是中华民族的文化遗产。在中国，早在春秋时期，法学先驱、著名政治家管仲便与齐桓公有这样一段很有意义的对话，齐桓公说：“敢问何谓其本?”管子对曰：“齐国百姓，公之本也。”其后，管仲又说：“夫霸王之所始也，以人为本。”据说，几乎在同一时期，古籍《尚书》便有记载：“民惟邦本，本固邦宁。”人们一般都认为，这是中国人本主义的渊源。
马克思在研究哲学中始终关注人，并把哲学与法学紧密地结合起来。他认为，“人”是马克思主义哲学的出发点，也是其目的，同时“哲学要求国家是合乎人性的国家”。马克思早在19世纪初，便在《黑格尔法哲学批判》中明确地提到了“人并不是抽象地栖息于世界以外的东西”，提出了“人的社会特质”这一崭新的命题。马克思不仅从哲学上，而且从人性、人的自由各个方面，系统地论证了马克思主义“以人为本”的法律理念。即“法律应当符合人性，体现社会利益，这样人民既是法律的基础，又是法律成立的根据”。另外，马克思还特别重视法律与自由的内在联系，他明确地指出：“法典就是人民自由的圣经。”
习近平法治思想的核心要义之一，就是“坚持以人民为中心，是全面依法治国的力量源泉。人民是国家的主人，依法治国的主体。社会主义法治建设必须为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”。
现代法律援助以及《法律援助法》是具有中国特色社会主义法治体系的重要内容。法律援助制度与党的宗旨以及国家的本质是相一致的，必须坚持“以人民为中心”。只有坚持“以人民为中心”的重要观念，围绕人民群众的法律援助需求，才能真正发挥法律援助制度的功能与意义。
人本主义是坚持“以人民为中心”之根，与法律援助的内在精神相一致，与法律援助制度的实施深度融合。具体而言，人本主义法律观的确立及发展，使得现代国家及其法律制度必须以人的权利及保护为基本逻辑起点，法律制度及运行是为了满足并实现人的全面发展。现代法律援助制度是人本社会中不可或缺的一项重要制度，通过向社会中的贫者、弱者提供法律服务，帮助公民平等地实现自己的合法权利，最集中、直接地体现“以人为本”的基本理念，是实现人本主义法律观的重要载体。特别是在现代刑事诉讼中，刑事法律援助制度具有重要的作用，是维护司法公平正义的重要保障。因此，在建立和完善法律援助制度中，特别是政府在进行法律援助的决策中贯穿以人为本的理念具有更加特殊的价值和意义。
此外，在法律援助制度发展过程中坚持人本主义，既包括法律援助的决策与制定要体现以人为本，也包括法律援助的实施与落实要体现以人为本。应当以公民的法律援助需求为出发点，以有效保护受援人合法权益为最终目的，通过规范高效便捷的法律援助体系保障困难群众能够获得有效的法律援助。
综上所述，我国法律援助的立法和实践，最根本的理念，或曰“指导思想”，必须坚持“人本主义”，亦即“以人民为中心”的法治理念，这是不可动摇，也是不可偏离的政治方向，不仅要把坚持习近平法治思想关于“以人民为中心”的理念贯彻到法律援助立法之中，更要把坚持“以人民为中心”作为法律援助各项业务工作的指南。
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如何理解《法律援助法》实施与公平正义价值目标的关系?
樊崇义：
坚持“以人民为中心”必须把实现社会的公平、正义作为价值目标。何谓社会公平正义?在某种意义上讲，社会公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善合理的协调，各种社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到拥护和实现。我国的法律援助就是调整和正确处理民事、刑事等诉讼中的社会关系，使被破坏和损害了的社会关系得到修复，保证公民在遇到法律问题或者权利受到侵害时能够获取及时有效的法律帮助，由法律援助机构依照法定程序为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代拟法律文书、刑事辩护与代理、(民事案件、行政案件、国家赔偿案件的)诉讼与非诉讼代理、值班律师帮助等法律服务的基本保障。
从法律援助的这些职责和范围，不难看出其与国家治理、社会治理、公民权利保障有着直接、密切的关系，法律援助的每一项职责，无不与国家的安稳和社会的公平、正义密切相关。习近平总书记在全国政法工作电视电话会议上指出，顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进法治中国、平安中国、过硬队伍建设，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，保证中国特色社会主义事业在和谐稳定的社会环境中顺利推进。因此，我们对法律援助的理解和认识，一定要从社会公平、正义这一价值目标的要求出发，要从理念、观念以及哲理上充分认识法律援助的重大意义。
《法律援助法》已经开始实施，在实施过程中，要按照这一基本价值目标的含义和要求，正确地理解法律援助的概念，遵循符合社会公平、正义的法律援助基本原则，特别是履行和展现国家和政府关于法律援助的担当，即法律援助是国家的责任、政府的职责，以及经济承担、队伍建设、社会参与、法律援助案件的质量监督管理等，切实实现社会公平、正义的目标要求。
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《法律援助法》实施中，还有哪些机制需进一步建构完善?
樊崇义：
《法律援助法》的制定和实施，国家、政府的职责是放到突出位置的。在实务工作中更要以援助为核心，以服务为手段，对符合《法律援助法》规定的受援条件的公民，必须做到“有弱必扶，有困必帮，有难必助，应帮尽帮”。
就我国当前法律援助的发展情况，为了保障《法律援助法》的有效实施，需要通过具体制度和措施，有效解决法律援助发展不平衡、不充分的问题;还应为法律援助制度的可持续发展提供必要的人力和财政支持，特别是发展的经费，法律援助经费应列入政府预算，明确经费使用范围和保障标准，确保法律援助经费实行独立账户、专款专用、独立核算，且不得截留。法律援助人员办理法律援助事项，由法律援助机构依照有关规定支付法律援助补贴。法律援助补贴标准由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平和法律援助的服务类型、承办成本、基本劳务费用等确定，并根据需要调整。
[责任编辑：王雪]
